这种对于临时军政府的设置，同军队上下级之间命令-服从的关系模式相耦合，就    确立了中央与这些特定地方之间纯粹的命令-服从（或曰领导-被领导）关系。

西方国家在行政改革中，都具有一个法律与改革呈良性互动的特点，法律指导、规范和保障了改革，而改革又促进法律变迁。该委员会的性质一般为非官方组织，吸收社会各界人士参加，由其对行政改革的所有问题进行全面调查研究，并在充分论证的基础上提出改革方案。

[26]江必新：《以法治思维和方式推进法治中国建设》，载《人民论坛》2013年11期。从行政体制改革的这一根本目的出发，应当说改革是起因于民，目的为民，其检验标准也应当是以人民群众得到利益和实惠为准。社会公众要求参与改革与行政的呼声和能力不断提高，改革决策与方案的形成需要充分发扬民主，广泛听取公众的意见，政府活动需要更多地与公众进行互动沟通，这样才具有深厚的社会基础，才能产生良好的社会效果。可见，应紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，依法深化行政体制改革，大力加强法治政府建设，构建科学完善的行政管理的体制、机制与制度，并以此为切入点推动国家政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各个方面体制机制和制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化、法治化。十八大报告强调，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。

到目前为止，我国没有专门的行政编制法，政府机构的设置、人员的编制设置表现出很大的随意性。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。在法律秩序尚不健全的情境下，区域之间的巨大差异、城市与乡村的发展鸿沟蕴含着极大的风险，对政府间并不牢靠的关系形成冲击。

不能以泱泱大国心态去恩威并施，而要以谦虚审慎的态度兼容并蓄。中国政府间的契约精神则有待提升，约定俗成的规定并未被严格遵守，这给社会稳定带来一定风险。对政府间合作的风险控制不能求全责备，每个地方都有发展目标和利益诉求，各方平等协商亦要有过程。联邦、州、地方之间顺畅沟通，中西部的跨州铁路顺利建设，促成了西部乃至美国整体的繁荣。

不把鸡蛋放在一个篮子里，否则一旦单个地区受损，将会影响全局。若不遵守契约或出现异动则不利于增进信任。

各地生态环境迥异，风险控制模型也不易建立。政策很少能保持最初被采纳时的形式。地方政府要实现中央设定的目标，也要调整自身以利于自身发展。即便北京区域内的资源配置也极不均衡，三环内和六环外境遇悬殊，这种以中心为中心，除了中心外其他别无长物的状态难以为继。

西方国家关注政府风险管理，宪法层面预先明确地方政府间关系，成立专门机构处理危机。在现实操作中，产业结构调整涉及多方利益而推行不易。要实行复合式协同治理，建构跨区域协调机制，降低环境恶化的风险，提高地方政府间合作的积极性，提升区域总体竞争实力。区域发展若缺乏契约精神，合作会难有成效。

行政系统存在隶属关系，地方政府之间相互依赖，行政部门间彼此合作，形成多方关联的政策网络。相邻区域是共生共荣的关系，但多个地方的政策目标各不相同、信息沟通不顺畅、互相之间不信任、市场环境不兼容，甚至在环境保护方面以邻为壑、在贸易投资方面互设壁垒、交通运输各谋其政，造成发展规划自说自话、经济体系互相掣肘、文化产业彼此竞争的境况，不利于总体发展。

从区域协同发展来讲，垃圾处理、消防、急救等可以联合处理，避免产业重复建设和促成多方联合。区域联盟系指在不同管辖权之中，跨越现有行政辖区的限制，藉由共同分担责任为基础的合作性组织。

同区域的产业结构要长远谋划，地方政府间实现有效联动。当前高层关注和倡议的京津冀协同发展，对产业布局、人口转移、区域发展都是利好消息，应打破行政隶属的鸿沟，启动风险预防机制，形成整体协同的风险控制体系。【注释】 [1]崔艳武：政府公共事务风险管理国际经验综述及趋势研究[J].标准科学，2013（2）：13. [2]胡适：联省自治与军阀割据[N]努力周报，1922-9-10. [3]胡春惠：民初的地方主义与联省自治[M].北京：中国社会科学出版社，2011:56. [4]古德诺：解析中国 [M].北京：国际文化出版公司，1998:96. [5]王名扬：美国行政法[M].北京：中国法制出版社，2005:174. [6]金东柱：国家均衡发展战略远景[N].人民日报，2007-8-22（15）。四、小结 深化改革总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，地方政府间合作的风险控制是评价指标之一。2012年暴雨揭出城市规划和基础建设的问题，还暴露出京津冀各怀心志、协同不力。自然灾害的发生并无地域之分，要从最大公共利益角度协调多方力量，利用系统工程技术集成信息、人力等资源，建立信息采集点和实现提前预警，迅速处理危机和维护社会稳定。

解决办法不能是头痛医头脚痛医脚，而应促进跨区域的资源环境整合。如中央与香港订立的基本协议就是一国两制，成功会形成示范效应。

我国可将政府风险管理提升到国家战略高度，制定国土空间整体规划，降低政府间合作的政治经济风险。一家独大会产生资源利用相差悬殊、科技产出利益并未均沾、基础设施天壤之别、区域产业布局贫富不均。

政府间合作处于复杂社会环境中，风险不容小觑又并不直观，无法用资产清查、财务报表等形式查验。[7]各级政府的目标并不一致，中央从宏观角度制定总体目标，协调各方利益。

区域联动发展受诸多复杂因素影响，细微变化可能引起蝴蝶效应而难以收场。因而要实现多方信息共享和风险共担，力求将损失降至最低。北台区域推进委员会经历如马英九首倡、各地自主联合等，合作之路并非一路顺畅。逐步建构跨部门的协同沟通，制定长期规划，而后分工协作，打破跨区域鸿沟和防止权力滥用。

[10]这就要对合作周期内的风险进行控制，步骤是：合作前期的风险控制，合作中的风险控制，合作后的风险控制。（四）区域整体发展的诉求 国家意志的落实，公共方案的执行，除了中央规划之外，更重要的是各层级政府的协力推动。

各方目标和利益并不一致，在合作之初缺乏了解，何时坚持政策不变，何时必须做出修正，什么情况要终止合作？假设两地订立共同治理空气污染的合同，一地财力不支或预算超标，另一方是继续遵守契约、还是撕毁协议？这必须要做出抉择。（二）资源环境优化的需要 区域发展依靠系统资源的分布均衡，要有环境保护的协同效应。

我国要理顺政府间关系，制定统一标准规范行为，不能仅倚靠行政命令行事。合作过程固然存在诸多不可预测因素，总要降低风险以维护公共利益。

建构政府间平等对话的政策网络，破除行政区划的束缚，在经济发展、环境保护、产业转移、文化转型等方面达成共识，这对区域协同发展有所裨益，利于民众之福祉。其途径如下：行政体系内部进行风险控制，整合政府系统资源。区域间资源互换应基于平等原则，高压下的资源被动输出不可持续。宪法尚未对中央与地方之间关系作出界定，更遑论明确地方之间关系的法律，地方政府间合作的氛围先天不足。

再如京津冀同处一地，首都周边却形成奇特的贫困带。建立风险评估机制，政府网站兼容互包，及时获知信息和迅速补救。

关键在于承认差异和促进沟通、实现因势利导和持续有效监管，推动区域综合发展。即便是发改委牵头合作却难以撬动阻力，各方因分歧过大而难有效果。

建立区域联盟，实现总体联动发展。追溯历史，清末默认地方享有一定自治权，可以视作中央与地方的契约，后来以各种名义剥夺地方财权，引起地方督抚的反抗而间接亡国[3]。